NHÌN LẠI QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH NHÀ Ở VIỆT NAM (1976-2010)

1. Chính sách bao cấp nhà ở đô thị (1976-1986)

Sau khi lập lại hòa bình và thống nhất đất nước, cả nước tiến hành công cuộc tái thiết đô thị và nông thôn, mà cấp bách nhất là khôi phục hệ thống hạ tầng và nhà ở. Tại miền Nam, vấn đề ưu tiên là hồi cư dân chạy nạn về quê quán, xây dựng lại xóm làng bị tàn phá. Vấn đề nhà ở cho cán bộ cách mạng vào tiếp quản các đô thị được giải quyết nhanh chóng vì một bộ phận dân đô thị đã di tản ra nước ngoài. Ở phía Bắc, trọng tâm là khôi phục hệ thống giao thông và cung ứng điện nước, đồng thời xây dựng lại các đô thị bị phá hoại, thậm chí bị san bằng, và giải quyết vấn đề thiếu thốn nhà ở cho những người đi sơ tán trở về nơi ở cũ với gia đình đông hơn trước và cho quân nhân phục viên. Tại Hà Nội, nhiều tiểu khu nhà ở được xây dựng theo mẩu nhà lắp ghép đã có từ 1969.

Cả nước thực hiện chính sách bao cấp nhà ở tại đô thị: chính quyền đô thị, các cơ quan, nhà máy xây dựng nhà ở theo dạng chung cư cho thuê rồi phân phối cho cán bộ, công nhân viên chức vào ở thuê với giá rất hạ, thậm chí không thu tiền thuê. Do ngân sách thiếu hụt nên nhà ở xây theo tiêu chuẩn tối thiểu (6-12m2 ở/ người tùy theo cấp bậc lương; khu phụ chỉ rộng 4-6m2), và do vật liệu xây dựng thiếu thốn, công nhân tay nghề thấp, nhưng chủ yếu là do thiếu cơ chế thúc đẩy, nên chất lượng xây dựng kém. Nhà ở được xem là phúc lợi bổ sung vào lương, như một phần tiền lương bằng hiện vật.

Toàn bộ đất đai quốc gia thuộc quyền sở hữu toàn dân theo quy định của Hiến pháp nước cộng hòa XNCN Việt Nam năm 1980 và được khẳng định lại trong Hiến pháp năm 1992 của thời kỳ Đổi mới. Người dân đô thị không thể tự xây dựng nhà ở vì không có đất và vật liệu, do tất cả đều được phân phối theo kế hoạch. Một số người có tiền đã tự xoay xỏa xây nhà cửa khang trang liền bị chê trách, bị UBND TP Hà Nội kiểm tra và tịch thu!

Chính sách bao cấp nhà ở có rất nhiều nhược điểm gây hậu quả có hại như:

· Dù đất được sử dụng miễn phí, vật liệu và nhân công xây dựng đều có giá rất rẻ, nhưng vì hoàn toàn dựa vào ngân sách, mà ngân sách lại quá nghèo nàn, phải dựa vào viện trợ, nên lĩnh vực nhà ở phát triển rất chậm, chỉ một bộ phận công nhân viên chức được phân nhà với tiêu chuẩn ở rất thấp, nên tình hình nhà ở trở nên rất căng thẳng, tạo ra phong trào cơi nới căn hộ.

· Tiền thuê nhà không đáng kể vì tiền lương của người thuê thấp, nên không có kinh phí để vận hành và bảo trì các chung cư, nên chúng bị xuống cấp nhanh.

· Dân thiếu nhà nhưng không được tự xây, dù số người trong hộ tăng lên; nhà lại không thuộc sở hữu của mình nên người thuê không chăm lo sửa chữa nâng cấp.

· Dù chính sách nhà ở nặng tính bình quân nhưng thực chất là không công bằng giữa người được phân phối nhà với người chưa đến lượt, giữa công nhân viên chức nhà nước với đông đảo xã viên các hợp tác xã tiểu thủ công nghiệp.

· Dung mạo đô thị trở nên xấu xí với những nhóm, những tiểu khu nhà ở đơn điệu, nhếch nhác.

Chính sách nhà ở bao cấp không chỉ kéo dài đến khi đường lối Đổi mới được tuyên bố năm 1986, mà còn tiếp tục cho đến lúc bị chính thức xóa bỏ vào năm 1994.

2. Thời kỳ mò mẫm đổi mới chính sách nhà ở (1986-1990)

Để ra khỏi tình trạng khủng hoảng kinh tế, Đại hội Đảng VI năm 1986 thông qua đường lối Đổi mới chuyển kinh tế quốc dân sang cơ chế thị trường. Nhờ vật liệu xây dựng được thương mại hóa và đất đai được chuyển nhượng theo thỏa thuận nên một số hộ mới giàu lên trong kinh tế thị trường đã tự xây cho mình những ngôi nhà khang trang để giải tỏa bức xúc nhà ở, tuy chưa được phép chính thức nhưng cũng không bị lên án nữa. Thị trường mới hình thành đã cần ngay không gian hoạt động, và thế là các nhà mặt tiền đường phố vốn đã chuyển đổi thành nhà ở, nay trở lại thành cửa hàng cửa hiệu đẹp đẽ.

Trong bối cảnh đó, năm 1988 UBXDCBNN và Bộ Xây dựng sát nhập với nhau thành Bộ Xây dựng mới, có thêm chức năng quản lý đô thị và nhà ở. Vụ quản lý nhà, sau đổi thành Cục, được thành lập, và công việc đầu tiên là mò mẫm cách thức cải cách lĩnh vực nhà ở theo đường lối Đổi mới. Ngó sang nước láng giềng Trung Hoa đã cải cách mở cửa sớm hơn nước ta mươi năm thì thấy lĩnh vực nhà ở cũng chưa có chuyển biến gì. Ngó sang nước Pháp bèn được biết ngoài nhà ở do dân tự xây và loại nhà HLM do Nhà nước xây và cho thuê với giá vừa phải (do đó đặt tên là “nhà có giá cho thuê vừa phải”-Habitation au Loyer Modéré), còn lại đều do thị trường bất động sản cung ứng, thế nhưng chẳng ai có khái niệm gì về thị trường này. Trước tình hình như vậy, Bộ đề nghị và được Bộ KHCN&MT chấp nhận để Bộ chủ trì Chương trình KHCN cấp nhà nước KC 11 “Nâng cao hiệu quả quản lý và xây dựng đô thị” kéo dài trong năm năm 1991-1995, trong đó có đề tài về đổi mới chính sách nhà ở. Đồng thời Bộ tham gia dự thảo trình Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh nhà ở vào tháng 3 năm 1991 công nhận quyền sở hữu nhà ở và tạo lập nhà ở của công dân.

Đáng chú ý là trong thời kỳ này xẩy ra một hiện tượng lạc điệu là Luật Đất đai được ban hành năm 1988 để Luật hóa vai trò của Nhà nước làm đại diện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai, nhưng lại không để ý gì đến quản lý đất đai trong kinh tế thị trường (Vì Luật dựa vào Hiến pháp ban hành năm 1980 trước Đổi mới) ! Có thể thấy đổi mới tư duy thực không phải là việc dễ dàng.

3. Bước đầu đổi mới chính sách nhà ở (1991-1995)

Chính sách nhà ở tiến bộ không chỉ cần thiết với nước ta mà cả với các nước đang phát triển trên thế giới. Vì vậy, năm 1976 Liên hiệp quốc tổ chức Hội nghị về chỗ ở tại Vancouver, Canađa, gọi tắt là Habitat I, ra Bản tuyên bố Vancouver về định cư con người (human settlements). LHQ lấy năm 1987 làm Năm quốc tế về chỗ ở (shelter) cho người vô gia cư.

Năm 1988, Đại hội đồng LHQ thông qua Chiến lược toàn cầu về chỗ ở đến năm 2000 với cốt lõi là các chính sách tạo điều kiện (enabling policies). Chiến lược này được truyền bá đến nước ta và các chuyên viên nước ta hăm hở nghiên cứu nhưng rất bỡ ngỡ với nhiều khái niệm mới lạ. Vì vậy Bộ Xây dựng nhờ Ngân hàng thế giới năm 1992 mở một lớp tập huấn dưới dạng hội thảo về chính sách đô thị, tại đó các chuyên gia hàng đầu được mời đến giảng về 4 chủ đề, trong đó có chính sách phát triển nhà ở và các kinh nghiệm của Hàn Quốc và Malayxia.

Lớp tập huấn và Chiến lược toàn cầu về chỗ ở đến năm 2000 đã giúp Bộ góp phần dự thảo Nghị định 60/CP ban hành ngày 5/7/1994 về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị để thi hành Pháp lệnh Nhà ở, và Nghị định 61 ban hành cùng ngày về bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước cho người đang ở thuê để họ yên tâm bỏ tiền nâng cấp nhà ở, và như vậy là xóa bỏ chế độ bao cấp nhà ở và đưa tiền nhà vào tiền lương. Trung Quốc đến năm 1998 mới làm việc này.

Một vấn đề đặt ra là dùng chính sách nhà ở nào để thay thế chế độ bao cấp? Năm 1995, Chương trình KC11 đã tham khảo Chiến lược toàn cầu về chỗ ở và Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 1991-2000 để dự thảo Chiến lược nhà ở quốc gia về chỗ ở, “chuyển hướng từ chỗ nỗ lực cung cấp chỗ ở cho công nhân viên chức nhà nước sang tạo điều kiện cho mọi người dân tự chăm lo lấy chỗ ở phù hợp với nhu cầu và khả năng của mình…Hiện nay ở nước ta, chỗ ở thích hợp có nghĩa là diện tích sử dụng (không kể diện tích phụ) vào khoảng 8m2 cho mỗi người ở đô thị và 10m2 cho mỗi người ở nông thôn; mái che bằng vật liệu lâu bền; không gian kiến trúc phù hợp với tập quán sinh sống và tín ngưỡng của các dân tộc và các miền khác nhau, đồng thời cũng tiếp nhận những thành tựu hiện đại về vật liệu, về trang trí nội thất và phương tiện đi lại cá nhân; đủ vững chắc để chịu được tác động của gió bão và nước lụt; có nước uống hợp vệ sinh, có nơi thoát nước, quanh nhà và lối đi không bị bùn lầy nước đọng…, gần nơi không gian thoáng rộng, nhiều cây xanh và gần trường học…” (trích Dự thảo). Chiến lược “đặt trọng tâm vào việc tạo điều kiện cho những người thu nhập thấp có được chỗ ở thích hợp”, đẩy mạnh phong trào nhà tình nghĩa và nhà tình thương. Chiến lược đề ra chính sách tạo điều kiện về đất đai, hạ tầng, vật liệu xây dựng, nguồn tài chính và hình thành khuôn khổ luật pháp cho phát triển nhà ở.

Rất tiếc là đến năm 1996 tôi nghỉ hưu và người thay thế lại quan tâm đến các lĩnh vực khác nên Dự thảo Chiến lược này bị xếp lại cho đến tận gần đây.

Cùng thời gian trên, ngành xây dựng bước đầu cải cách thể chế để thích ứng với cơ chế thị trường. Luật Đất đai mới năm 1993 chia đất thành 6 loại, trong đó có loại đất đô thị và loại đất khu dân cư nông thôn, thừa nhận đất có giá chứ không chỉ có giá trị sử dụng. Các cải cách đó đã làm nẩy sinh những động thái mới như giá đất tăng lên, nhiều người chuyển nhượng nhà ở công cho người có thu nhập thấp hơn còn mình chuyển đến nhà tự xây rộng rãi và đẹp đẽ hơn, nhà tự xây để ở và xây cho người nước ngoài thuê tăng lên nhiều, khiến lĩnh vực nhà ở chuyển sang giai đoạn phát triển mới.

4. Thị trường bất động sản hình thành (1996-2000)

Năm 1996, Liên hợp quốc tổ chức Hội nghị về định cư con người (Habitat II) tại Istanbul, Thổ nhĩ kỳ, ra Tuyên bố Istanbul và thông qua Nghị trình Habitat (Habitat Agenda). Đặc điểm của hội nghị kỳ này là có sự tham dự rộng rãi của nhiều đối tác, ngoài đại diện các chính phủ còn có các tổ chức phi chính phủ, khu vực tư nhân, công đoàn, các cơ quan nghiên cứu và đào tạo, các nghị sĩ và các tổ chức nghề nghiệp. Nghị trình Habitat nhấn mạnh cần tạo điều kiện cho thị trường mở rộng cung ứng nhà thích hợp một cách hiệu quả, có trách nhiệm đối với xã hội và môi trường, cải thiện khả năng tiếp cận đất đai và tín dụng, và giúp đỡ cho những người không có khả năng tiếp cận thị trường, khẳng định rằng chiến lược tạo điều kiện và các nguyên tắc quan hệ đối tác và sự tham dự là phương thức dân chủ và có hiệu lực nhất để thực hiện hai chủ đề quan trọng là “Chỗ ở thích hợp cho mọi người” (Adequate shelter for all) và “Phát triển định cư con người bền vững trong một thế giới đang đô thị hóa” (Sustainable human settlements development in an urbanizing world), chỉ ra rằng các đô thị là những cỗ máy tăng trưởng và vườn ươm của nền văn minh, giúp xúc tiến sự tiến hóa của tri thức, văn hóa và truyền thống, cũng như cho công nghiệp và thương mại. Như vậy, Nghị trình Habitat đưa ra tư duy mở rộng và toàn diện hơn về phát triển chỗ ở, và đặc biệt bổ ích cho nước ta vào thời điểm khởi động và tăng tốc quá trình đô thị hóa trong bối cảnh công nghiệp hóa và hiện đại hóa.

Ở nước ta, thị trường bất động sản dần dần hình thành, bắt đầu bằng dự án phát triển Khu đô thị mới Phú Mỹ Hưng tại một khu vực đất thấp và lầy lội phía Nam TP HCM, do một công ty Đài loan vào đầu tư năm 1991 theo chủ trương thu hút đầu tư nước ngoài (FDI) mà Nhà nước ta vừa đưa ra. Sau nhiều năm vượt qua vô số khó khăn, đến nay dự án đã tạo ra một khu đô thị mới hiện đại không những được Bộ Xây dựng công nhận là kiểu mẫu mà còn được giải thưởng quy hoạch của Hội Kiến trúc sư Hoa Kỳ và thu hút sự chú ý của các nước về tính an sinh (livability) của nó. Tại Hà Nội, Khu đô thị mới Linh Đàm, cũng được công nhận là khu đô thị mới kiểu mẫu, do Công ty phát triển nhà ở và đô thị (HUD) của Bộ Xây dựng phát triển, đã mở đầu giai đoạn khai phá các khu đô thị mới tại đây, giống như tác động của dự án Phú Mỹ Hưng đối với TP HCM. Dần dần các dự án phát triển BĐS được triển khai tại các đô thị lớn trên cả nước, khiến phạm vi hoạt động của thị trường BĐS mở rộng ra, tạo tiền đề cho sự “nở rộ” các dự án BĐS khi nước ta tiến vào Thế kỷ mới.

Sự phát triển các dự án BĐS làm lộ rõ tính chất 2 cấp của thị trường quyền sử dụng đất (gọi tắt là thị trường đất đai). Theo Điều 57 Luật Đất đai 1993 thì “Nhà nước có quy hoạch sử dụng đất để xây dựng nhà ở tại đô thị…Những nơi có quy hoạch giao đất làm nhà ở, thì UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định giao đất”, và theo Điều 28 thì “Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất nào thì có quyền thu hồi đất đó”. Trên cơ sở này đã hình thành thị trường đất đai cấp 1 với bên cung là chính quyền còn bên cầu là các chủ đầu tư phát triển nhà ở. Đến lượt mình, người sử dụng đất (chủ đầu tư) được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật (Điều 73) trong thị trường đất cấp 2 theo cơ chế thị trường cho những người mua BĐS thuộc dự án. Vì thị trường đất cấp 1 là thị trường độc quyền của bên cung nên dễ làm nẩy sinh lạm quyền và tham những, nhưng cho đến ngày nay vẫn chưa có biện pháp nào khắc phục nhược điểm đó.

Thị trường BĐS mới hình thành chỉ hướng đến phân khúc thị trường nhà ở đắt tiền (biệt thự, căn hộ cao cấp trong chung cư cao tầng) và nhà cho người nước ngoài thuê vì dễ dàng kiếm được siêu lợi nhuận. Tuy sự tăng trưởng của phân khúc thị trường này cũng gián tiếp có lợi phần nào cho các hộ thu nhập trung bình và thu nhập thấp, vì họ có thể cải thiện điều kiện ở của mình bằng cách mua lại nơi ở cũ của các hộ dọn vào nơi ở sang trọng (trong chuyên văn gọi là “hiệu ứng lọc”), thế nhưng số lượng mua được cũng không bao nhiêu nếu so với nhu cầu của số hộ rất đông đảo này. Do giá đất đô thị tăng cao nên các chung cư có xu hướng vươn lên ngày càng cao để chiếm lĩnh không gian miễn phí. Công nghệ xây dựng tiến bộ nhanh, đủ sức đáp ứng nhu cầu đó của thị trường BĐS.

Cũng trong thời gian này đã hình thành một cách tự phát thị trường nhà trọ phi chính thức để đáp ứng nhu cầu ở trọ của công nhân các khu công nghiệp và sinh viên các trường đại học và cao đẳng. Các hộ dân trong thôn xóm gần khu công nghiệp và các phường gần trường đại học nếu nhà có vườn rộng thì đều làm một vài dãy nhà bán kiên cố để cho thuê theo giá phù hợp với khả năng chi trả thấp của công nhân và sinh viên. Không có cơ quan quản lý nhà nước nào quản lý phân khúc thị trường này. Lúc đó chỉ duy nhất có Làng sinh viên Hacinco ở Hà Nội được đầu tư và quản lý bài bản, nhưng vì không nhận được sự giúp đỡ nào nên gặp nhiều khó khăn, do đó phải chuyển đổi một số diện tích thành khách sạn để có kinh phí bù chéo cho nhà trọ sinh viên. Điều kiện ở quá kém cỏi của công nhân đã ảnh hưởng đến tính lưu động của thị trường sức lao động, gây thêm khó khăn cho cung ứng lao động các khu công nghiệp, còn tình trạng nhà trọ sinh viên thiếu thốn và nhếch nhác đã ảnh hưởng không ít đến chất lượng đào tạo và thậm chí cả đạo đức sinh viên.

Nhìn chung, quãng thời gian 5 năm cuối cùng của Thế kỷ 20 đã chuẩn bị cho sự phát triển mạnh mẽ hơn của thị trường BĐS khi bước vào Thế kỷ 21, đồng thời cũng giúp cho các nhà làm chính sách hiểu biết thêm ít nhiều về thị trường này để có thể bắt đầu nghiên cứu xây dựng khung pháp lý và thể chế cho nó.

5. Thị trường BĐS phát triển nhanh nhưng thiếu trật tự và cân đối (2001-2005)

Trên đà thực hiện thắng lợi Chiến lược phát triển 10 năm khiến GDP nước ta tăng gấp đôi, thị trường BĐS có nhiều cơ hội phát triển mạnh mẽ khi bước vào Thế kỷ mới. Hàng loạt dự án lớn trải ra tại hầu hết các đô thị tỉnh lỵ, nhất là tại 3 vùng kinh tế trọng điểm. Giá đất cùng với giá m2 nhà tăng phi mã, càng cách xa khả năng chi trả của tầng lớp trung lưu lớp dưới. Tình trạng đầu cơ đất đai và BĐS tiến triển nhanh, tạo ra tình hình rối loạn về giá cả và cung cầu. Tầng lớp cò đất, cò nhà lợi dụng cơ hội đục nước béo cò, càng làm cho tình hình đó thêm nghiêm trọng.

Sự mất cân đối của thị trường nhà ở, thể hiện qua sự thiếu vắng phân khúc thị trường nhà giá trung bình và giá rẻ, càng làm méo mó giá cả và quan hệ cung cầu trên thị trường, vì nhiều người buộc phải đổ xô vào phân khúc thị trường nhà cao cấp, cho dù không đủ khả năng chi trả buộc phải vay mượn với lãi suất thương mại.

Thị trường nhà cho thuê cũng tự phát hình thành và phân thành 3 phân khúc: nhà trọ công nhân, sinh viên như đã nói ở trước; nhà cho nước ngoài thuê với giá cao; và nhà cho tư nhân thuê với giá vừa phải. Loại nhà sau cùng phần lớn là các phòng trong căn hộ dư ra do biến động số người trong hộ, chủ nhà cho thuê để có thêm chút ít thu nhập, hoặc cũng có khi là nhà mà chủ sở hữu dọn đi nơi khác nhưng chưa muốn bán. Cũng như đối với nhà trọ, các nhà cho thuê cũng chưa được cơ quan quản lý nhà nước nào quản lý và tạo điều kiện phát triển. Thật đáng tiếc vì phân khúc nhà cho thuê rất quan trọng trên hai ý nghĩa: một mặt nhà cho thuê là đối trọng của nhà bán, giúp điều chỉnh quan hệ giá cả thị trường nhà ở, mặt khác nhà cho thuê tạo điều kiện thuận lợi cho sự lưu động lao động rất cần thiết cho việc cân đối quan hệ cung cầu trong thị trường lao động.

Năm 2003, hai luật quan trọng có quan hệ trực tiếp tới thị trường BĐS là Luật Đất đai và Luật Xây dựng được ban hành. Các luật này vừa góp phần bổ sung khung pháp lý cho thị trường BĐS nhưng đồng thời cũng gây ra một số lúng túng như vấn đề đăng ký quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất, và chính sách thu hồi đất quá mở rộng cho cả mục đích phát triển kinh tế cộng với chế độ bồi thường và tái định cư thiếu thỏa đáng và thiếu sự tham gia, đã gây ra nhiều bức xúc, khiếu kiện trong nhân dân, làm chậm trễ nghiêm trọng tiến độ thực hiện nhiều dự án phát triển BĐS.

Nhìn chung, thị trường BĐS phát triển mạnh mẽ đã làm tăng nhanh quỹ nhà ở đô thị, nhờ đó các hộ thu nhập trung bình và thu nhập thấp cũng có ít nhiều cơ hội cải thiện nhà ở thông qua hiệu ứng lọc. Tuy vậy cũng không nên quá coi trọng chỉ tiêu m2/người bình quân vì nó ẩn dấu sự chênh lệch giàu nghèo ngày càng tăng thể hiện trong điều kiện ở! Có lẽ nên thêm chỉ tiêu tỷ lệ giữa m2/người của 20% số dân ở rộng nhất so với của 20% số dân chật nhất thì mới có thể nhận rõ thực trạng nhà ở trong xã hội hơn.

6. Xây dựng chính sách nhà ở (2006-2010)

Tình hình rối loạn trong thị trường BĐS nhà ở khiến công việc hoàn thiện khung pháp lý cho thị trường này trở nên cấp bách. Do đó một loạt văn bản luật được ban hành, gồm Luật Nhà ở năm 2005, Luật Kinh doanh BĐS năm 2006 và Luật quy hoạch đô thị năm 2009.

Luật Nhà ở lần đầu tiên xác định chính sách nhà ở dựa trên chính sách tạo điều kiện của Việt Nam, vừa coi trọng phát triển nhà ở thương mại và nhà ở tự xây, vừa quan tâm đến chính sách nhà ở xã hội, thúc đẩy hình thành và phát triển thị trường BĐS nhà ở, xóa bỏ bao cấp, thực hiện xã hội hóa nhà ở dựa trên cơ chế điều kiện của Nhà nước (sic) về tín dụng dài hạn với lãi suất phù hợp. Sự ban hành của Luật đã khắc phục được tình trạng chỉ chú trọng phát triển nhà thương mại mà bỏ qua việc giúp đỡ người nghèo cải thiện điều kiện ở, kéo dài hơn mười năm từ sau khi xóa bỏ chế độ bao cấp nhà ở! Bên cạnh các ưu điểm, luật cũng chứa đựng khá nhiều hạn chế. Có lẽ một phần vì khâu chuẩn bị luật quá vội vã, một phần vì chưa kịp quán triệt sâu sắc các quan điểm tiên tiến về phát triển nhà ở trên thế giới, nên Luật có lúc quá đi vào chi tiết có lúc đưa ra những khái niệm thiếu rõ ràng, nhất là đối với chính sách nhà ở xã hội, khiến việc triển khai áp dụng gặp nhiều khó khăn cho đến tận bây giờ. Tình hình cũng tương tự đối với Luật kinh doanh BĐS khiến thị trường gặp nhiều lúng túng hơn từ khi có Luật.

Các vướng mắc trên thị trường nhà ở thường có liên quan đến “góp vốn”, đặt cọc để mua nhà chưa hình thành, sàn giao dịch, đăng ký quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất, quyền sở hữu các tầng hầm chung cư, phí quản lý chung cư cao tầng.

Thực ra hầu hết các nhược điểm của hai luật có thể tránh được nếu có điều kiện tham khảo kỹ hơn các luật nước ngoài và các tài liệu hữu quan của UN Habitat. Năm 2001, Đại hội đồng LHQ lại tái khẳng định Tuyên bố Istanbul và Nghị trình Habitat vẫn là khuôn khổ cơ bản cho sự phát triển định cư con người bền vững trong Thiên niên kỷ mới.

Chính phủ nước ta đã lập ra Ban Chỉ đạo Trung ương về chính sách nhà ở và thị trường BĐS, do một Phó Thủ tướng làm Trưởng ban. Hiện nay, Bộ Xây dựng đang dự thảo Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia với sự trợ giúp của UN Habitat.

7. Nhận xét về quá trình xây dựng chính sách nhà ở trong 20 năm qua (1991-2011)

Chính sách nhà ở đã được Bộ Xây dựng quan tâm nghiên cứu khá sớm nhờ tiếp cận được với các văn kiện hữu quan của LHQ. Thế nhưng sau 5 năm khởi động (1991-1995), quá trình xây dựng chính sách nhà ở bị tạm ngưng và phó mặc cho thị trường nhà ở hoạt động trong 10 năm ròng rã, đến 5 năm gần đây mới tiếp nối trở lại bằng việc xây dựng khung pháp lý và Chiến lược nhà ở. Hậu quả của sự chậm trễ không đáng có này là dù quỹ nhà ở tăng nhanh nhưng tình trạng nhà ở người nghèo và công nhân các khu công nghiệp vẫn ngày càng thêm căng thẳng, ảnh hưởng đến công bằng xã hội, đến thị trường lao động và sự nghiệp công nghiệp hóa. Nguyên nhân có lẽ do các nhà làm chính sách quá bận rộn vào việc ứng phó với các vấn đề nẩy sinh từ quá trình đô thị hóa nhanh, thế nhưng mặt khác là vì quá trình đổi mới tư duy chưa theo kịp với đà tăng trường của nền kinh tế, “công tác nghiên cứu lý luận, tổng kết thực tiễn nhìn chung vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu. Nhận thức trên nhiều vấn đề cụ thể của công cuộc đổi mới còn hạn chế, thiếu thống nhất.” (Văn kiện Đại hội XI, Tr. 179)

8. Chính sách quốc gia về chỗ ở: đôi điều thu hoạch

Có điều kiện trực tiếp tham dự lúc ban đầu và sau đó là theo rõi quá trình xây dựng chính sách nhà ở nước ta từ đó đến nay, tôi thu hoạch được đôi điều then chốt về mặt nhận thức như sau:

1) Tại nước đang phát triển như nước ta, nội dung (chứ tên gọi không quan trọng) chính sách (và chiến lược) phát triển lĩnh vực nhà ở nên đề cập đến “chỗ ở” (shelter) chứ không chỉ hạn chế trong “nhà ở” (housing), vì vấn đề định cư con người về bản chất là đa chiều, cho nên phải áp dụng cách tiếp cận tổng hợp, chứ không thể chỉ tập trung vào mục tiêu tăng số lượng m2 sàn. Chẳng hạn khu đô thị mới phải đa công năng, ngoài cung cấp nhà ở còn phải tạo ra việc làm cho người lớn và nơi học hành cho trẻ em, nơi mua sắm và nghỉ ngơi giải trí cho mọi người dân để họ đỡ tốn thì giờ và chi phí đi lại xa, gây căng thẳng cho giao thông đô thị; hoặc tạo lập khu nhà ở tái định cư mà chỉ nhằm di chuyển dân chứ không quan tâm đến việc kiếm sống và các nhu cầu khác ngoài nhu cầu m2 sàn của họ; hay xây dựng khu nhà ở công nhân chỉ cốt cho họ có chỗ qua đêm, ít nghĩ đến nhu cầu khác, kể cả nhu cầu lập gia đình và việc làm cho người trong gia đình họ.

2) Nhà ở có hai tính năng, vừa là hàng hóa vừa là nhu cầu thiết yếu của con người. Nhà ở là hàng hóa nên cần được cung ứng theo cơ chế thị trường thì mới đạt hiệu quả, nhưng nhà ở lại là nhu cầu không thể thiếu, do đó Nhà nước phải chăm lo giúp đỡ những người không thể tiếp cận được thị trường vì họ không có khả năng chi trả (ability to pay) tương xứng với nguyện vọng chi trả (willingness to pay).

3) Như vậy đặt ra vấn đề mối quan hệ giữa Nhà nước và thị trường như thế nào là hợp lý? Theo quan điểm của trường phái do nhà kinh tế học đoạt giải Nobel là J. Stiglitz làm đại diện thì Nhà nước và thị trường mỗi bên đều có thế mạnh và khiếm khuyết riêng, thế mạnh của bên này giúp hạn chế khiếm khuyết của bên kia nhưng không được làm thay công việc của nhau. Xuất phát từ quan điểm đó, chính sách của Nhà nước trong lĩnh vực nhà ở phải là “chính sách tạo điều kiện” (enabling policy) chứ không khải là bao cấp hay bỏ mặc cho thị trường (laissez-faire).

4) Trong lĩnh vực nhà ở, chính sách tạo điều kiện phân ra hai hướng: một là tạo điều kiện cho thị trường nhà ở hoạt động hiệu quả, lành mạnh, có trật tự theo quy luật giá cả, quy luật cung cầu và quy luật cạnh tranh. Phải nhớ rằng lợi nhuận là động cơ của hoạt động thị trường, không thể yêu cầu thị trường làm từ thiện hay không công; hai là tạo điều kiện cho người nghèo và các đối tượng chính sách được tiếp cận chỗ ở thích hợp. Đặc biệt không lúc nào được quên nhu cầu của 4 hạng người là: những người im lặng, tức là trẻ em; những người ngoài lề, tức là phụ nữ; những người thiệt thòi, tức là người khuyết tật; và những người bị bỏ quên, tức những người già.

5) Tạo điều kiện thì phải tạo khung pháp lý và thể chế rành mạch, có hiệu lực, và có bộ công cụ có hiệu quả để thực hiện, đặc biệt là công cụ tài chính. Sự tham dự (participation) hiển nhiên là hết sức cần thiết, nhưng nếu có dịp thì nâng nó lên thành quan hệ đối tác (partnership). Một công cụ thể chế ngày nay đang được thế giới quan tâm là Quan hệ Đối tác Công-tư PPP, vì vậy nên tận dụng quan hệ này bất cứ lúc nào có thể.

6) Tạo điều kiện cho thị trường nhà ở phát triển mạnh cũng có tác dụng giúp người thu nhập thấp cải thiện nhà ở thông qua hiệu ứng lọc, thế nhưng chỉ như thế thì chẳng được bao nhiêu. Tạo điều kiện người thu nhập thấp chủ yếu là tạo điều kiện cho bên cầu, tức là trực tiếp cho đối tượng cần giúp đỡ tăng được khả năng chi trả để họ kiếm được nhà ở thích hợp trên thị trường, mà không nên nặng về tạo điều kiện cho bên cung, tức là bên kinh doanh, để họ tạo lập nhà giá rẻ chỉ để phục vụ người nghèo. Phân khúc thị trường nhà giá rẻ có đối tượng khách hàng chính là tầng lớp trung lưu bậc trung và bậc dưới, là lớp người có khả năng chi trả ngay khi mua nhà. Cần tạo điều kiện mạnh mẽ để phát triển loại nhà này, không chỉ cho các đối tượng khách hàng nói trên mà cả cho nhu cầu tái định cư. Còn người thu nhập thấp thì không có khả năng tích lũy đủ tiền để trả ngay, do đó Nhà nước phải trực tiếp cho họ vay trả dần dài hạn (thông qua quỹ đặc biệt hay ngân hàng chính sách) hoặc trợ giúp lãi suất khi họ vay tín dụng của các ngân hàng thương mại để mua nhà giá rẻ trên thị trường. Còn giúp người nghèo thì chủ yếu là giúp họ tăng được thu nhập, mặt khác tạo điều kiện cho họ dễ dàng được thuê nhà ở bằng cách trợ cấp một phần tiền thuê.

7) Trong một nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, không nên để cho các tầng lớp có thu nhập khác nhau sống cách xa nhau, mà phải tạo điều kiện cho họ và gia đình họ có mối giao tiếp nhất định để tạo cảm nhận cộng đồng và cùng nhau xây dựng cộng đồng an sinh (livable community).

Nhà ở giá rẻ cũng phải có bề ngoài đóng góp vào vẻ đẹp đô thị, còn bên trong có thể nâng cấp khi thu nhập của chủ sở hữu tăng lên. Người thu nhập thấp Việt Nam là công dân của một quốc gia cứ 10 năm thì GDP tăng gấp đôi, vì vậy họ có thể sớm trả hết nợ vay mua nhà.

9. Bài học chủ yếu mà tôi học được

Trong quá trình theo rõi và nghiên cứu lĩnh vực nhà ở, tôi học được hai bài học chủ yếu là:

1) Cần tận dụng lợi thế hậu phát mà ra sức tiếp thu các tư duy tiên tiến, các kinh nghiệm hay của thế giới để áp dụng vào nước mình. Không nên nghĩ rằng nước mình là đặc biệt, không giống ai nên không thể học ai.

2) Điều kiện then chốt để đi đến thành công là phải đổi mới tư duy và đề cao cách tiếp cận cách tân. Lời khuyên của Patrick Geddes (1854-1932), một nhà bác học Scotland, rất bổ ích cho những người làm chính sách: “Suy nghĩ toàn cầu, Hành động theo địa phương” (Think globally, Act locally).

TS Phạm Sỹ Liêm- Viện trưởng Viện Nghiên cứu đô thị và Phát triển hạ tầng - Nguồn: THXDVN